RELAZIONE ILLUSTRATIVA
6. LA STRUTTURA INSEDIATIVA
6.1. Aspetti della dinamica insediativa
6.2. I risvolti negativi e i problemi dello sviluppo insediativo
6.3. La pianificazione locale
6.4. Le indicazioni contenute nel Piano Territoriale Regionale (PTR)
6.5. Obiettivi generali relativi alla struttura insediativa
6.6. Gli indirizzi di governo del territorio

6.1. Aspetti della dinamica insediativa
I caratteri principali della dinamica insediativa in provincia di Novara non sono dissimili da fenomeni largamente presenti sul territorio nazionale.
Negli ultimi decenni si sono manifestati:
  • espansione generalizzata degli insediamenti con elevato consumo di suolo;
  • caratterizzazione con modelli insediativi di tipo "lineare" lungo le principali strade;
  • crescita della marginalità delle aree interne (non direttamente connesse con la viabilità primaria);
  • consistente abbandono del patrimonio rurale.

Alcuni episodi appaiono come rilevanti ed emergenti sul territorio provinciale:

  • formazione e sviluppo di una conurbazione nella parte settentrionale della provincia dal borgomanerese al lago d’Orta, con caratteri eterogenei dal punto di vista funzionale (prevalentemente produttivi e terziari);
  • radicamento di un sistema insediativo lineare lungo la SS 33 (Castelletto Ticino-Arona) con problematica concentrazione di funzioni commerciali;
  • diffusione insediativa in aree a elevato pregio ambientale (versanti dei laghi e del Mottarone) con accentuata caratterizzazione del fenomeno della "seconda casa";
  • dispersione insediativa nelle aree di pianura lungo le SS 32, 229, 299 o su ampie superfici (caso di Oleggio);
  • fenomeni di sviluppo insediativo "spontaneo" intorno alla città di Novara dove il disegno compatto dell’area urbana è stato sostanzialmente conservato;
  • progressivo sviluppo di problematiche di compatibilità ambientale come nel caso di S.Martino di Trecate;
  • recente sviluppo di iniziative a carattere turistico-ricreativo nell’ambito territoriale dell’"Est-Sesia".
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6.2. I risvolti negativi e i problemi dello sviluppo insediativo
La localizzazione insediativa lineare lungo le principali strade ha determinato una serie di effetti negativi: problemi di funzionalità e sicurezza per la mobilità, depauperamento del paesaggio, alterazione dei caratteri insediativi originari dei centri urbani, effetti sui costi generali di infrastrutturazione del territorio, irrazionalità dell’assetto insediativo unitamente ad una scarsa qualità morfologica.
Unica eccezione, sebbene rara, alcuni casi di pianificazione preordinata di alcune aree di nuovo insediamento, destinate ad aree industriali attrezzate o a piani di zona per l’edilizia residenziale.
Contestualmente all’occupazione disordinata del suolo nelle estensioni del territorio urbano, sono state oggetto di abbandono quote significative del patrimonio edilizio esistente.
Contemporaneamente non risultano sufficientemente considerati gli aspetti di inserimento ambientale che solo negli ultimi anni sono divenuti materia di valutazione preliminare, anche se non ancora decisiva, delle scelte insediative.

All’esterno delle aree urbane consolidate, il risultato complessivo è quello di un paesaggio in cui insediamenti disorganici si alternano a squarci di paesaggio agrario e si confrontano con tessuti edilizi storici consolidati.

Su questo stato degli insediamenti si manifestano oggi, oltre alle carenze sopra elencate, i segnali di una tendenza all’esaurimento, o almeno all’attenuazione, della spinta di una crescita essenzialmente quantitativa.
Pur in presenza di alcune dinamiche espansive, si manifesta una maggiore attenzione verso la qualità del prodotto edilizio e delle condizioni di vita derivanti dalle caratteristiche degli insediamenti. Ciò risulta sia nelle aree interessate dal fenomeno della seconda casa, sia nelle iniziative di riqualificazione urbana, sia nelle scelte di localizzazione "strategica" degli insediamenti produttivi.
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6.3. La pianificazione locale
Per la formazione del P.T.P. è stata effettuata la mosaicatura di sintesi degli strumenti urbanistici comunali.
Le previsioni dei PRG sono in genere largamente condizionate dallo stato di fatto degli insediamenti che vengono assunti nella condizione di fatto, con rare previsioni di trasformazione, riuso o riqualificazione.
Spesso le nuove previsioni non contraddicono le forme di sviluppo insediativo precedenti.
Nella strumentazione più aggiornata compaiono scelte più forti, quali il consolidamento e riordino di aree per gli insediamenti produttivi, le proposte di riuso di aree dismesse o sottoutilizzate, l’introduzione di programmi complessi, la valutazione delle componenti ambientali come aspetto preliminare alle scelte di pianificazione.

Il PTP si propone di incentivare e sostenere un approccio alla pianificazione locale che valorizzi alcuni di tali contenuti e che metta in risalto gli aspetti relativi al quadro ambientale e alle procedure "concertate" di pianificazione, in particolare per le problematiche di livello sovracomunale che richiedono la presenza di un ruolo di coordinamento da parte della Provincia.
In ciò si ravvisa anche un atteggiamento innovativo della pianificazione, basato sulla costruzione di opportunità per lo sviluppo qualificato degli insediamenti con il concorso dei soggetti che esercitano prerogative istituzionali per la pianificazione e che svolgono il ruolo di parte operativa.
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6.4. Le indicazioni contenute nel Piano Territoriale Regionale (PTR)
Il PTR contiene specifiche indicazioni che hanno effetto sulla predisposizione del Piano Territoriale della Provincia di Novara per quanto concerne le politiche insediative.

Il territorio della Provincia di Novara è interessato dalla presenza delle dorsali di riequilibrio regionale indicate dal PTR in direzione nord-sud sull’asse centro orientale ed est-ovest all’altezza dei confini settentrionali.
Le dorsali di riequilibrio "rappresentano le direttrici privilegiate per gli insediamenti e la rilocalizzazione di attività a scala sub-regionale e per la realizzazione di infrastrutture di interesse regionale" (PTR art. 35 delle N.A.).
Lungo le dorsali di riequilibrio va favorita la realizzazione di aree produttive attrezzate (PTR art. 27 delle N.A.). Contemporaneamente il PTP potrà prevedere nuove aree produttive attrezzate a seguito di adeguate valutazioni e dare indicazioni per il completamento delle esistenti, mentre sarà compito dei PRG soddisfare esigenze di rilocalizzazione.
Il PTR indica come aree produttive di interesse regionale Novara, Borgomanero e Romagnano Sesia.

In materia di aree per attività terziarie e di servizio, il PTR indica Novara ed Arona come centri di terziario diffuso, demandando al PTP l’individuazione di poli di 3° livello.

Il settore turistico (PTR art. 28 delle N.A.) contiene le seguenti indicazioni:
  • classificazione di centri turistici di rilievo per Arona, Lesa, Orta S.Giulio e l’area di Massino Visconti;
  • classificazione del sistema dei laghi come area di turismo diffuso;
  • obiettivo di sviluppo turistico con potenziamento delle attività del tempo libero ed inserimento entro circuiti turistici;
  • sviluppo insediativo con tipologie a densità medio-alta.

Per quanto concerne i sistemi insediativi, il PTR classifica Novara come centro di secondo livello e individua come area di diffusione urbana (che costituisce "sistema urbano") l’insieme dei Comuni ad est di Novara (Cameri, Galliate, Romentino e Trecate).
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6.5. Obiettivi generali relativi alla struttura insediativa
Ai sensi dell’art. 5 della LR 56/1977, per quanto riguarda la struttura insediativa, il PTP:
  • configura l’assetto del territorio;
  • considera la pianificazione comunale esistente e coordina le politiche per la trasformazione e la gestione del territorio e la razionale organizzazione territoriale degli insediamenti.

Per l’attuazione delle politiche individuate il PTP:

  • può definire direttamente i vincoli e gli interventi che si rendono necessari;
  • fornisce indicazioni territoriali e normative da seguire, precisare e introdurre nella formazione e adeguamento degli strumenti urbanistici e dei piani e programmi di settore;
  • fornisce indicazioni per il coordinamento dei programmi relativi ai più rilevanti interventi territoriali.

Conseguentemente il PTP definisce:

  • i criteri localizzativi per le reti infrastrutturali, i servizi, le attrezzature e gli impianti produttivi;
  • i criteri, gli indirizzi e le principali prescrizioni che devono essere osservati nella formazione dei piani a livello comunale o di settore, precisando le eventuali prescrizioni immediatamente prevalenti;
  • i casi in cui la specificazione o l’attuazione del PTP sono subordinate alla formazione di Progetto Territoriale Operativo.

Alla luce di ciò il PTP assume la veste di:

  • strumento di coordinamento delle politiche insediative a livello o di interesse sovracomunale;
  • strumento di promozione di iniziative di pianificazione e gestione di previsioni insediative che hanno effetto sul sistema territoriale;
  • strumento di verifica della coerenza della pianificazione comunale con il disegno generale a scala provinciale.

In linea di principio si assume come elemento importante dell’attuale fase storica della pianificazione il passaggio da una disciplina concentrata sugli aspetti di controllo di una crescita essenzialmente quantitativa, ad un’attenzione particolarmente concentrata sugli aspetti qualitativi, sulla riqualificazione, il riuso e la riorganizzazione degli insediamenti e su modalità attuative basata sulla consultazione e la concertazione dei soggetti attivi sul territorio.
Per tale aspetto di gestione del PTP, assumendo un ruolo di promozione e coordinamento da parte della Provincia, si propone il ricorso alla vasta ed efficace strumentazione giuridica e operativa oggi disponibile: accordi di programma (e di pianificazione), conferenze dei servizi, programmi complessi, piani e programmi di settore, ecc.
La concertazione degli obiettivi e delle regole è, in definitiva, il miglior modo per far sì che essi siano condivisi e, quindi, attuati ed applicati.

In merito alle indicazioni del PTR per le politiche insediative si formulano le seguenti precisazioni:

  • all’interno delle dorsali di riequilibrio regionale si considera prioritario l’obiettivo della riorganizzazione degli insediamenti; il loro completamento e ulteriore sviluppo va preordinato secondo modelli dotati di garanzie di funzionalità e di compatibilità ambientale;
  • nell’area a turismo diffuso dei laghi, lo sviluppo insediativo va indirizzato verso forme dotate di un rapporto favorevole tra limitazione del consumo del suolo ed elevata produttività del sistema economico; si tratta di costruire sistemi di servizi ed attrattività turistica diffusi anche sulle restanti parti del territorio, cogliendo le opportunità favorevoli e verificando la compatibilità delle tipologie turistiche con la fragilità ambientale;
  • l’assetto insediativo di residenza, terziario e servizi va definito per aree omogenee (non solo per il caso di Novara).
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6.6. Gli indirizzi di governo del territorio

Il PTP individua sulle tavole di piano le categorie di funzioni per le quali, attraverso la relativa normativa, si definiscono obiettivi, indirizzi, direttive e prescrizioni.
Le aree e le relative tipologie rappresentano le componenti dell’assetto insediativo per le quali si riconosce un rilievo di carattere territoriale (regionale, provinciale o sovra comunale) che richiede interventi diretti del PTP e/o indicazioni rivolte alla pianificazione locale o di settore.
In alcuni casi si rileva una pluralità e convergenza di problematiche che, dal punto di vista tematico o per estensione territoriale, richiedono un’azione complessa e coordinata di intervento.
In tali casi dovrà prioritariamente esercitarsi la concertazione delle azioni, attraverso il coordinamento da parte della Provincia di Novara, ad esempio tramite i previsti accordi di pianificazione di cui all’art. 1.5 delle NTA.

Le funzioni di carattere produttivo per la produzione di beni e di servizi

Le categorie di classificazione delle funzioni produttive comprendono:
  1. Aree di riorganizzazione e concentrazione degli insediamenti produttivi in corrispondenza dei caselli autostradali - il PTP considera opportuna una scelta di concentrazione delle attività produttive sul territorio; a tal fine propone di consolidare (e sviluppare) gli insediamenti produttivi nelle aree di prossimità dei caselli autostradali con l’obiettivo di migliorare le condizioni generali di accessibilità da parte del traffico operativo su gomma, di realizzare economie di aggregazione dei servizi e delle attività e di determinare effetti positivi nella razionalizzazione e qualità ambientale degli insediamenti circostanti. Le aree individuate sono localizzate presso i caselli autostradali di Biandrate, Romagnano Sesia, Ghemme, Fontaneto, Oleggio Castello, Castelletto Ticino.
  2. Aree di concentrazione di insediamenti produttivi da confermare, riqualificare e sviluppare - anche in questo caso la scelta del PTP è di concentrare le attività produttive per le ragioni di carattere generale richiamate nel caso precedente; la scelta è determinata anche dall’obiettivo di procedere al riordino insediativo e al miglioramento funzionale e di inserimento ambientale di tali insediamenti, così come dalla volontà di evitare la diffusione indifferenziata e capillare di aree per insediamenti produttivi sul territorio, anche in concorrenza con le utilizzazioni agricole e su suoli ad elevata produttività. Le aree indicate dal PTP sono: Cerano, Galliate, Novara - S.Pietro Mosezzo, Prato Sesia - Grignasco, Borgomanero - Briga Novarese - Gozzano, S.Maurizio d’Opaglio - Pogno, Vaprio d’Agogna.
  3. Ambiti di individuazione coordinata delle opportunità insediative per le attività produttive, terziarie e di servizio - rilevata la diffusa presenza sul territorio provinciale di previsioni insediative per attività produttive, anche in forma di microaree, parcellizzate e in molte parti inattuate, si considera necessario introdurre criteri di coordinamento nelle scelte insediative future, in particolare per gli ambiti di territorio che appaiono con maggiori probabilità suscettibili di sviluppi insediativi; il PTP individua pertanto ambiti omogenei di territorio dove la definizione di nuove aree produttive deve avvenire mediante processi di selezione e procedure di scelta appositamente normati sulla base della stima dei fabbisogni e della valutazione comparata dei requisiti funzionali delle diverse aree.
  4. Norme generali per la localizzazione di aree per l’insediamento di funzioni di carattere produttivo - Il P.T.P. individua specifici criteri di riferimento per la pianificazione urbanistica locale, al di fuori degli ambiti di cui ai precedenti punti 1., 2. e 3., al fine di poter efficacemente perseguire l’obiettivo dichiarato che, nel caso della programmazione delle aree produttive, richiede comunque una valutazione, un preciso dimensionamento ed una verifica dei possibili impatti e ricadute, da condursi a scala sovracomunale con il coordinamento dell’ente provinciale; promuovere il riordino degli insediamenti esistenti, il contenimento dell’eccessiva dispersione e frammentazione delle localizzazioni, di conseguenza favorire la concentrazione delle aree per l’insediamento delle funzioni produttive, perseguendo al contempo la riconversione, la riqualificazione funzionale ed il riuso delle aree di attuale insediamento dimesse e/o in via di dismissione.
  5. Area estrattiva e produttiva del bacino petrolifero novarese - il PTP individua un’ampia area a est di Novara, nella quale sono collocate le strutture di estrazione già individuate dal PTR Ovest Ticino e gli insediamenti di trasformazione, stoccaggio e distribuzione dei prodotti petroliferi, ravvisando per tale ambito la necessità di una pianificazione esecutiva che permetta di definire gli interventi per la compatibilità ambientale ovvero per determinare le migliori condizioni di sicurezza e/o i provvedimenti di compensazione.
  6. Aree di riqualificazione funzionale ed ambientale dei territori urbani lungo tracciati stradali storici - Sul territorio provinciale sono presenti aree di concentrazione degli insediamenti lungo i percorsi storici delle principali strade nelle tratte urbane. Il PTP introduce previsioni di trasferimento dei flussi di traffico in attraversamento su nuovi tracciati tangenziali; contemporaneamente si rileva la presenza di aree sotto utilizzate o precedentemente assoggettate a sovrapposizioni e trasformazioni "spontanee" per le quali si rende evidentemente opportuno un processo di riqualificazione. Il PTP promuove il coordinamento dei processi di riuso e riqualificazione, privilegiando il ricorso ai programmi complessi.
  7. Aree di riqualificazione urbana con utilizzazione dei sedimi ferroviari da dismettere - sono state evidenziate nel PTP le situazioni per le quali sono in corso previsioni di eliminazione di tratte ferroviarie urbane; si tratta della cosiddetta "gobba" di Gozzano sulla linea Novara - Domodossola e del tratto urbano nella città di Novara della linea Novara - Biella e della linea FNM. La dimensione di tali percorsi e la loro posizione all’interno del territorio urbano sono tali da individuare come obiettivo del PTP il recupero ai fini della riqualificazione delle rispettive "armature" urbane.
  8. Aree di concentrazione di attività terziarie, commerciali e di servizio di scala provinciale - in base alle indicazioni fornite dal PTR, sulla base della scelta di definire una gerarchia territoriale delle funzioni, anche nel caso delle attività terziarie, il PTP individua nel capoluogo e nella città di Borgomanero per l’area settentrionale della provincia le polarizzazioni dove prevedere la concentrazione di tali attività. Tale processo dovrà essere oggetto di scelte a livello della pianificazione locale supportate contemporaneamente da valutazioni relative alle condizioni di accessibilità e alla contestualità con il sostegno a processi di riqualificazione urbana.
  9. Aree urbane di concentrazione dei servizi pubblici di rango provinciale - per le scelte insediative dei servizi pubblici il PTP individua tre aree (Novara, Arona e Borgomanero) dove, anche sulla base delle strutture preesistenti, si concentrano i servizi aventi un ambito di utenza provinciale. La scelta del PTP è orientata principalmente al recupero, alla riqualificazione ed al completamento delle strutture esistenti. In particolare il PTP individua un ruolo di scelta e di coordinamento della Provincia per quanto riguarda l’istruzione superiore e i servizi sanitari.
  10. Aree di concentrazione di attività di interesse collettivo di rango sovracomunale. Il PTP indica nei centri di Gozzano, Castelletto Ticino, Oleggio, Romagnano Sesia, Ghemme, Galliate, Trecate le localizzazioni privilegiate delle attività terziarie relative ad ambiti sovracomunali, da agevolare attraverso le normative degli strumenti di pianificazione locale.

Le funzioni di carattere turistico e residenziale

  1. Aree di concentrazione di insediamenti e servizi turistici in presenza di elevati valori ambientali. - Le aree sulle rive dei laghi (ed i relativi versanti) sono privilegiate per l’insediamento delle attività turistico - ricettive e di servizio al turista; le scelte di pianificazione delle funzioni turistiche devono avvenire in presenza della tutela e della valorizzazione della qualità ambientale; considerata la "fragilità" ambientale del territorio dei laghi, le scelte insediative devono selezionare le tipologie adeguate e essere dettagliatamente definite mediante strumentazione urbanistica esecutiva e specifiche norme di riqualificazione e compensazione degli effetti ambientali.
  2. Aree di concentrazione di funzioni turistiche da riqualificare - Si tratta dell’area terminale della sponda meridionale del lago Maggiore; su di essa è presente una significativa concentrazione insediativa di funzioni turistiche; il PTP prevede la formazione di uno strumento urbanistico esecutivo con l’obiettivo di realizzare lo sviluppo e la riqualificazione degli insediamenti in un quadro di compatibilità ambientale.
  3. Aree di controllo degli effetti ambientali e paesaggistici dello sviluppo insediativo residenziale - al fine di controllare gli effetti di inserimento di previsioni insediative di tipo residenziale nelle aree maggiormente caratterizzate da qualità paesaggistica, il PTP individua un percorso di definizione preventiva (attraverso le analisi per i PRG) dei caratteri morfologici del territorio e degli insediamenti. Le previsioni di trasformazione del territorio a fini insediativi sono assoggettate al parere vincolante e preventivo di una Commissione Provinciale.
  4. Aree di consolidamento dell’effetto di concentrazione urbana degli insediamenti residenziali - il PTP individua nelle aree urbane centrali di Arona, Borgomanero, Oleggio, Novara, Galliate e Trecate i luoghi dove perseguire l’obiettivo di concentrazione degli insediamenti e dei servizi, attraverso l’approfondimento, negli strumenti di pianificazione locale, dei cartari dell’armatura urbana, delle condizioni di accessibilità e mobilità interna, della dotazione di standard e delle caratteristiche morfologiche degli interventi.
  5. Ambito di valorizzazione turistico-ricreativa dell’"Est-Sesia", sottoposto a specifico P.T.O.- Il P.T.P. individua l’ambito territoriale corrispondente al territorio dei Comuni di Biandrate, Casalbeltrame, Casalvolone, Landiona, Recetto, S. Nazzaro Sesia, Vicolungo, per quanto interessato direttamente e indirettamente da previsioni di insediamento di funzioni turistico-ricreative di interesse sovracomunale, da sottoporre a specifico P.T.O. per esercitare un efficace coordinamento delle iniziative promosse a livello locale per lo sviluppo e l’insediamento delle stesse attività, con particolare riferimento all’attenuazione degli effetti ambientali e all’attuazione di provvedimenti compensativi.

La questione di Malpensa e le problematiche dell’Ovest Ticino

L’entrata in servizio di Malpensa 2000 ha generato i ben noti problemi dei sorvoli sulle aree urbane del Ticino occidentale.
La questione dell’inquinamento fonico richiede interventi che non possono essere previsti, tanto più a posteriori, da uno strumento di pianificazione del territorio quale è il PTP.

Il PTP si occupa degli effetti di Malpensa dal punto di vista insediativo e delle condizioni della mobilità nelle aree e lungo i percorsi di avvicinamento allo scalo.
In particolare si attendono ricadute in termini di pressione insediativa in particolare sull’area dell’Ovest Ticino settentrionale. Ciò vale in misura probabilmente contenuta, almeno finchè non si produrranno miglioramenti al problema dei sorvoli, per la residenza, mentre è certamente più preoccupante la prospettiva per quanto riguarda attività produttive e servizi.

Per prevenire effetti diffusi ed episodici di insediamenti che potrebbero indurre fenomeni di dequalificazione delle condizioni locali, il PTP assume l’iniziativa di proporre e promuovere in forma diretta da parte della Provincia, in accordo con le Amministrazioni locali e con gli enti competenti uno specifico piano di approfondimento (come progetto territoriale operativo) da mettere in atto in anticipo sugli adeguamenti della pianificazione locale.
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